Le canton de Berne a instauré la Nouvelle gestion de l’administration basée sur les principes du New Public Management dans toute l’administration cantonale en 2005. L’idée était que le Grand Conseil et le Conseil-exécutif ne pilotent plus les affaires publiques par l’allocation des ressources (financières, humaines), mais au travers d’objectifs de prestation et d’effet.
La loi sur le pilotage des finances et des prestations (LFP) contraint le Conseil-exécutif à réaliser une évaluation générale critique de ce nouveau modèle de pilotage avant 2013 dernier délai. A l’occasion de cette évaluation, le Conseil-exécutif a chargé la société zurichoise econcept SA de réaliser une enquête auprès de tous les acteurs du pilotage, soit le Grand Conseil, la Commission des finances, la Commission de haute surveillance, le Conseil-exécutif et l’administration. Il en a également profité pour comparer NOG aux systèmes de pilotage des autres cantons.
Les instruments traditionnels ont la peau dure
Le Conseil-exécutif a pris connaissance des résultats de cette enquête et les a publiés le 5 juillet 2011. Ils montrent que le projet NOG ne répond pas aux attentes que l’on avait placé en lui. En effet, ni le Grand Conseil, ni le Conseil-exécutif ne pilotent les prestations et les finances via les groupes de produits et les objectifs de prestation et d’effet sur lesquels ils reposent. Ils continuent au contraire à piloter par le biais exclusif des instruments traditionnels que sont les motions, les postulats, les procédures législatives, les planifications sectorielles ou les stratégies spécialisées.
Malgré toutes ces critiques, la nouvelle gestion publique a tout de même des aspects positifs : l’articulation des prestations publiques en produits et groupes de produits, mais aussi l’établissement d’un lien entre les prestations et les finances ont, selon les personnes interrogées, considérablement contribué à améliorer la transparence de l’action étatique. Par rapport au système de pilotage traditionnel, NOG procure davantage d’informations de pilotage.
Débarrasser NOG de ses points faibles moyennant un investissement raisonnable
Pour le Conseil-exécutif, il n’était pas question de trop investir dans le perfectionnement du système, ni de revenir à l’ancien système. Il fallait au contraire chercher à débarrasser NOG de ses faiblesses et à optimiser et simplifier le système, moyennant un investissement raisonnable. Dirigée par la Direction des finances, une organisation de projet représentative a dégagé des propositions, sur la base desquelles le Conseil-exécutif entend optimiser NOG, de manière à simplifier et à clarifier la gestion budgétaire du canton de Berne :
- réduire le nombre de groupes de produits
- remplacer les objectifs de prestation et d’effet, et leurs indicateurs à valeurs cibles et effectives fixés pour chaque groupe de produit, par des informations générales et intelligibles sur les prestations
- simplifier le calcul des marges contributives, qui présente le résultat financier d’un groupe de produits
- épurer et réaménager le budget et le plan intégré mission-financement, ainsi que le rapport de gestion présentant les comptes annuels.
- maintenir les divers avis de tendances annonçant les prévisions comptables, mais supprimer l’extrapolation de fin août.
Application du MCH2 après mise en conformité aux IPSAS
La gestion comptable actuelle du canton de Berne se fonde sur le modèle de compte harmonisé 1 (MCH1), qui a été développé en 1977 par la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des finances (CDF). Après avoir fait évoluer le MCH1 vers le MCH2, la CDF l’a publié avec les recommandations correspondantes en 2008. Ces recommandations devaient être mises en place dans un délai de dix ans.
Le MCH2 n’est que le plus petit dénominateur commun des cantons, tandis que les « International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) » sont les seules normes de présentation des comptes du secteur public reconnues au plan international. Le 17 février 2010, le Conseil-exécutif a donc décidé de mettre le MCH2 en conformité avec les IPSAS. L’application du MCH2 nécessite diverses adaptations de la LFP.
Mettre le MCH2 en conformité avec les IPSAS permettra d’accroître la pertinence du bilan et des comptes annuels, en conférant plus de transparence à la comptabilité et aux rapports. Le patrimoine sera estimé et inscrit au bilan à sa valeur effective. D’après les premières simulations, la réévaluation du patrimoine financier et du patrimoine administratif du canton de Berne devrait être de l’ordre de 6 milliards de francs. Par contre, les engagements du canton envers ses caisses de pension devront désormais figurer au bilan. L’amortissement des biens patrimoniaux sera linéaire, en fonction de la durée de vie économique, et non plus dégressif sur la valeur comptable résiduelle. Cela permettra de répartir régulièrement les charges d’amortissement sur toute la durée de vie économique.
Modification de la loi sur le pilotage des finances et des prestations (LFP)
Comme la mise en œuvre des propositions d’optimisation dégagées sur la base de l’évaluation de NOG et la mise en conformité du MCH2 aux IPSAS nécessitent toutes deux une adaptation de la LFP, celle-ci est réalisée à l’occasion d’une seule et même révision de la loi. L’application de la LFP au cours des dernières années ayant en outre révélé la nécessité d’adapter et d’optimiser certaines de ses dispositions, cette révision est également mise à profit pour actualiser la loi en divers points.